• 让有就业能力的人都有工作
    —————访中国人民大学劳动人事学院教授韩克庆
     来源:中国劳动保障报  作者:韩克庆  日期:2016-08-03
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      人社事业发展 “十三五” 规划纲要提出, 加强对就业困难人员的就业援助, 规范公益性岗位开发和管理, 对就业困难人员实行实名制动态管理和分类帮扶, 确保零就业家庭、 最低生活保障家庭等困难家庭至少有一人就业。 对于那些贫困家庭中的就业困难人员, 国家要求开展就业救助以帮助他们通过再就业实现摆脱贫困的目的。 那么, 如何更好地发挥就业救助在促进贫困人员就业中的作用? 近日记者采访了有关专家。

      

      □本报记者 李小彤

      以政府为主体的就业保护政策

      

      记者: 从社会救助的政策范畴考虑,就业救助具有什么特点?

      韩克庆: 社会救助是国家和其他社会主体对于低收入公民给予的物质帮助或精神救助, 以维持其基本生活需求,保障其最低生活水平的各种措施。 其中, 有一部分人具有劳动能力却处于失业状态, 这就需要通过人社部门对他们开展就业帮扶。 我认为, 就业救助具有以下几个特点:

      首先, 就业救助是以政府为主体的就业保护政策。 就业救助不是依靠市场力量实现就业的经济政策, 更不是依靠个人能力、 家庭关系或者其他资源而获得就业机会。 就业救助的政府责任,不但体现在国家通过立法对就业援助项目进行规定, 还表现在国家通过财政支出支持就业救助项目的实施。

      其次, 就业救助是基于收入调查的社会救助项目。

      最后, 就业救助是以贫困线为标准的社会救助项目。 就业救助的准入标准是个人净收入是否达到贫困线。 这里所说的个人净收入, 不但包括个人是否领取失业保险金, 还包括个人获得的生活救助金以及低于贫困线的那部分收入。就业救助与两个重要的制度设计相关联: 一是维持最低生活水平的生活救助制度, 二是法定最低工资制度。 通常来看, 即便是能够进入就业救助的范围,如果工作所得低于贫困线, 也会使就业救助对象重新退回到非工作状态; 如果工作所得高于贫困线但是低于法定最低工资, 就业救助对象参加工作的动力依然有限。

      记者:就业救助的对象有哪些人?

      韩克庆: 就业救助的对象目前在我国有三种说法。

      第一种说法是就业困难群体或者就业困难人员。 《就业促进法》 第52条规定: “就业困难人员是指因身体状况、 技能水平、 家庭因素、 失去土地等原因难以实现就业, 以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员, 就业困难人员的具体范围, 由省、 自治区、 直辖市人民政府根据本行政区域的实际情况规定。”

      第二种说法是在劳动力市场上缺乏就业竞争力, 仅仅依靠自身力量无法实现就业的社会群体。 在人力资源社会保障部、 中国残疾人联合会发布的 《关于开展2016年就业援助月专项活动的通知》 中, 就业援助对象包括四类人员:一是符合认定条件的就业困难人员; 二是残疾登记失业人员; 三是最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的人员; 四是本地区确定的困难家庭离校未就业毕业生、 因病致贫家庭成员、 失地人员等其他援助对象。

      第三种说法是贫困群体。 《社会救助暂行办法》 中的对象主要是低保家庭中的就业困难人员。 《社会救助暂行办法》 第43条规定: “最低生活保障家庭有劳动能力的成员均处于失业状态的, 县级以上地方人民政府应当采取有针对性的措施, 确保该家庭至少有一人就业。” 可见, 《社会救助暂行办法》中规定的就业救助对象, 是最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员。

      我认为, 就业救助对象, 应是有就业能力而没有工作的贫困者。

      

      就业救助的国际经验

      

      记者: 国际上主要国家在就业救助方面普遍采取的措施有哪些?

      韩克庆: 对于困难人员的就业救助,国际上的做法主要有以下几种。

      第一, 建立完备的失业保险金、 失业救济金或失业津贴体系。 英国作为老牌资本主义国家, 也是世界上第一个号称建成 “福利国家” 的国家; 德国则是世界上最早建成全面的社会保险体系的国家。 英德两国在历史上都有完备的社会 (失业) 保险体系, 作为劳动力市场的制度支撑。

      第二, 重视教育培训的作用。 上个世纪80年代以来, 以教育、 培训为措施的积极性福利, 逐渐成为各个国家社会福利建设的重要方面, 强调劳动力市场的人力资本投资, 强调个人通过努力提升福利水平。 德国、 瑞典等不同于自由主义福利体制的国家, 也都进行了自由主义路径的福利改革。 英国、 德国的就业救助政策, 则强调通过对就业困难群体和青年人的教育培训项目, 来提升其就业机会。

      第三, 就业服务及机构的职能转变。 就业服务是就业救助的重要环节。德国通过哈茨改革, 在劳动局下设就业人事服务机构, 此后, 进一步实现劳动局的职能转变, 建立就业中心。 英国自《贝弗里奇报告》 出台之日始, 就重视保险服务和人员建设。 就业服务是就业救助的重要环节, 机构是服务得以存在的前提。 通过就业服务机构建设, 将就业救助的触角伸向社会各个角度、 各个阶层,确保了制度的有效实施。

      

      完善政策 促进受助对象就业

      

      记者: 我国就业救助在制度定位、制度设计、 制度衔接等方面, 还有哪些问题需要完善?

      韩克庆: 一是明确就业救助在社会救助中的位置。 目前我国的社会救助体系, 包含最低生活保障、 特困人员供养、 受灾人员救助、 医疗救助、 教育救助、 住房救助、 就业救助和临时救助八项基本救助项目。 如何确立就业救助在社会救助体系中的位置、 就业救助与最低生活保障的边界、 福利依赖与工作激励的关系、 就业救助和临时救助的关系, 迫切需要进行理论解答。 此外, 作为一项就业保护政策, 就业救助在劳动力市场中的位置, 就业救助与劳动力市场配置、 产业结构调整, 以及领取福利津贴者的劳动参与率、 就业率与失业率的相互关系等一系列问题, 都需要认真考虑。

      其次, 完善就业救助的制度设计。就业救助是以领取福利津贴为主, 以工作优先为原则提供公益性岗位, 还是为有劳动能力的贫困者提供小额贷款、 税费补贴等财政措施来激励其就业创业,仍然需要进行详细论证。 就业救助的制度设计, 需要结合我国宏观经济社会发展背景, 并围绕制度目标进行具体的方案设计。 同时, 做好就业救助与其他经济政策特别是相关社会政策的配套衔接工作尤为重要。

      第三, 做好就业救助的制度衔接。包括做好与失业保险制度的配套衔接、与无就业能力者的生活救助制度的配套衔接, 做好社会政策与经济政策的衔接、 政府有关部门之间的衔接, 做好政府部门与社会组织的衔接、 贫困与脱贫的衔接等。

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